Công tác quy hoạch có tầm quan trọng đặc biệt trong quá trình phát triển đất nước. Trong Hiến pháp nước ta hai từ "quy hoạch" mới được đưa vào trong Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1982 với nghĩa của quy hoạch đất đai và quy hoạch nhà ở.
(ảnh: VuTuantv)
Trên cấp độ của luật, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được quy định lần đầu tiên tại Điều 11 của Luật Đất đai năm 1987. Luật này giao nhiệm vụ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho Hội đồng bộ trưởng, các Bộ, ngành ở Trung ương và Ủy ban nhân dân các cấp. Tương ứng là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của 4 cấp hành chính (cả nước, tỉnh, huyện, xã) và của các ngành ở Trung ương.
Tiếp theo, Luật Đất đai 1993 đã có những quy định cụ thể hơn. Nội dung quy hoạch sử dụng đất được xác định là việc khoanh định các loại đất cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của từng cấp địa phương cũng như của cả nước (Điều 17). Quy hoạch được hiểu như việc khoanh định các loại đất với tầm nhìn 10 năm, kế hoạch được hiểu như việc cụ thể hóa khoanh định ấy cho 5 năm trước mắt. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được lập thử nghiệm trong vài năm rồi tới cuối năm 2001 Chính phủ mới ban hành được Nghị định số 68/2001/NĐ-CP để hướng dẫn về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai.
Luật Đất đai 2003 đã tập trung nỗ lực vào hoàn chỉnh hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với 10 điều quy định cụ thể từ nguyên tắc, căn cứ, nội dung, cách thức lập và điều chỉnh tới thẩm quyền thẩm định, xem xét, phê duyệt và tổ chức thực hiện. Nghị định số 181/2004/NĐ-CP về thi hành Luật Đất đai đã có 18 điều cụ thể hóa mọi việc có liên quan tới quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước và địa phương các cấp.
Tiếp theo, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009, trong đó có 8 điều sửa đổi, bổ sung thêm về quy hoạch sử dụng đất, hướng tới mỗi cấp quy hoạch chỉ quan tâm tới một số loại đất nhất định.
|
Hiến pháp 1980: Điều 20: Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm. Điều 62: Công dân có quyền có nhà ở. Nhà nước mở rộng việc xây dựng nhà ở, đồng thời khuyến khích, giúp đỡ tập thể và công dân xây dựng nhà ở theo quy hoạch chung, nhằm thực hiện từng bước quyền đó. Hiến pháp 1992: Điều 18: Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Điều 62: Công dân có quyền xây dựng nhà ở theo quy hoạch và pháp luật. Quyền lợi của người thuê nhà và người có nhà cho thuê được bảo hộ theo pháp luật. |
Lập, phê duyệt và thực hiện quy hoạch sử dụng đất
Trong giai đoạn 1988 - 1993, những quy định về quy hoạch sử dụng đất cũng chỉ nằm trên giấy của Luật Đất đai 1987, không có Nghị định hướng dẫn và cũng không được triển khai trên thực tế.
Nội dung quy hoạch sử dụng đất trong Luật Đất đai 1993 đã được quy định cụ thể hơn. Từ năm 1995, thử nghiệm được triển khai ở một vài tỉnh. Quốc hội khoá IX đã thông qua Kế hoạch sử dụng đất 5 năm 1996 - 2000 tại kỳ họp thứ 11 vào tháng 5/1997. Sau khi Chính phủ ban hành Nghị định số 68/2001/NĐ-CP năm 2001, các địa phương mới có nội dung chính thức để lập quy hoạch cho giai đoạn 2001 - 2010 và kế hoạch 2001 - 2005.
Tư duy "quy hoạch sử dụng đất là khoanh định các loại đất" trong Luật Đất đai 1993 có vẻ như rất mạch lạc, nhưng thực tế lại không thể làm được như mong muốn. Các loại đất luôn xen kẽ nhau nên không thể khoanh định được, nhất là trên quy hoạch sử dụng đất cả nước, cấp tỉnh cũng khó như vậy và ngay đến cấp huyện cũng rất khó.
Sau khi Luật Đất đai 2003 được thông qua, Quốc hội đã quyết định Quy hoạch, Kế hoạch sử dụng đất cả nước đến năm 2010. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tất cả địa phương cấp tỉnh đã được Chính phủ phê duyệt. Đối với cấp huyện và cấp xã, quy hoạch, kế hoạch này chưa được phê duyệt tất cả, nhưng đa số các vùng trọng cũng đã được phê duyệt. Hiện nay, cả nước cũng như các địa phương đang tập trung xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho giai đoạn 2011 - 2020.
Nội dung và cách lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong Luật Đất đai 2003 có biểu hiện như chi tiết hơn, cụ thể hơn, thống nhất hơn, nhưng vẫn không thoát khỏi tư duy quy hoạch theo diện tích các loại đất.
Có thể trong một thời kỳ xa xưa nào đó, tổng diện tích đất là quan trọng nhất. Ngày nay, khi công nghệ phát triển khá mạnh và dịch vụ tạo được giá trị gia tăng rất cao thì diện tích bị xếp xuống hàng thứ yếu. Hơn nữa, phát triển bền vững cần tới các vùng chức năng và mối liên kết vùng. Diện tích đất trên cùng một thửa đất, trên cùng một vùng tạo được hiệu quả sử dụng đất cao hơn rất nhiều lần so với diện tích đất nằm lẻ tẻ trên nhiều thửa đất khác nhau, trên nhiều vùng khác nhau. Khái niệm vùng sử dụng đất có tầm quan trọng cao hơn nhiều so với khái niệm tổng diện tích đất cùng loại.
Nhìn lại hệ thống quy hoạch sử dụng đất hiện hành
Theo quy định của pháp luật hiện hành, quy hoạch sử dụng đất có 2 chức năng trong quản lý đất đai: một là cân đối nguồn lực đất đai cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường, hai là làm căn cứ để quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.
Quy hoạch theo tổng diện tích đất như hiện nay chẳng thể có tác động gì nhiều tới cân đối nguồn lực đất đai cho nhu cầu phát triển bền vững. Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hóa cần tới phân vùng địa kinh tế và mối liên kết vùng. Trên thực tế đời sống quản lý, UBND cấp tỉnh vẫn cứ quyết định cần bao nhiêu đất loại gì cho dự án đầu tư, cũng chẳng cần ghé mắt tới quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt như thế nào.
Xem phần đánh giá kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất kỳ trước ở nhiều báo cáo khác nhau, có thể thấy diện tích của một số loại đất đã được sử dụng vượt chỉ tiêu quy hoạch tới vài chục phần trăm và diện tích của vài loại đất được đưa vào sử dụng chỉ khoảng mươi phần trăm chỉ tiêu quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất quan trọng là vậy mà thực hiện vượt chỉ tiêu hay không thực hiện được chỉ tiêu cũng thấy bình thường như không có gì đã xẩy ra. Người chịu trách nhiệm thực hiện quy hoạch cũng chẳng thấy bị làm sao.
Cứ như vậy, quy hoạch sử dụng đất vẫn được lập, vẫn được hăng hái thẩm định, vẫn được bảo vệ vất vả ở Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, vẫn được cấp trên thận trọng phê duyệt. Xong rồi thực hiện thế nào cũng được. Cách tiếp cận như vậy không khác gì một việc làm vô định, chỉ hình như là quan trọng thôi...
Tiếp theo, quy định việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch đã được phê duyệt cũng rơi vào hoàn cảnh tương tự. Nhìn vào quy hoạch sử dụng đất thì khó mà thấy được giao đất này cho nhà đầu tư kia có phù hợp quy hoạch sử dụng đất hay không. Để khắc phục, quy hoạch sử dụng đất phải kèm theo danh sách các dự án đầu tư đã được chấp thuận. Dự án đầu tư nào có tên trong danh sách này thì được coi là phù hợp quy hoạch, chưa có mặt thì phải đợi điều chỉnh quy hoạch để đưa vào. Muốn xem vị trí đất có phù hợp quy hoạch hay không lại phải nhìn vào quy hoạch xây dựng mới thấy. Nếu chưa có quy hoạch xây dựng thì cũng tùy hoàn cảnh mà xử lý. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất hiện nay cũng không làm được chức năng quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.
Quan hệ thế nào với quy hoạch xây dựng?
Quy hoạch đô thị được quy định lần đầu tiên ở cấp độ nghị định, đó là Nghị định số 91-CP ngày 17/8/1994 ban hành điều lệ quản lý quy hoạch đô thị. Trước đó, UBND các cấp địa phương vẫn tự phê duyệt quy hoạch đô thị để làm công cụ quản lý. Tiếp theo, Quy hoạch đô thị và khu dân cư nông thôn được quy định cụ thể trong Luật Xây dựng được Quốc hội thông qua cùng kỳ họp với Luật Đất đai 2003. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 08/2005/NĐ-CP ngày 24/01/2005 về quy hoạch xây dựng. Tháng 6/2009, Quốc hội lại thông qua Luật Quy hoạch đô thị, thay thế phần quy hoạch đô thị trong Luật Xây dựng với các nội dung chi tiết hơn. Chính phủ ban hành Nghị định số 37/2010/NĐ-CP ngày 07/4/2010, hướng dẫn việc lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị.
Kể từ khi công tác quy hoạch được thể chế hóa, việc công khai quy hoạch với dân là một quy định bắt buộc. Trướcđó, quy hoạch đô thị được coi như một tài liệu mật. Thông tin quy hoạch được bán cho những người quan tâm, người cần chưa chắc đã mua được. Người dân rất quan tâm tới không gian cụ thể của quy hoạch. Nhiều người thì lo âu, sầu não tìm thông tin quy hoạch vì không biết thân phận nhà - đất của mình đang ở sẽ ra sao, nghe nói bị "vào" quy hoạch! liệu có "chạy" được hay không? Nhiều người thì khấp khởi, rộn ràng tìm thông tin quy hoạch để tính bề tìm kiếm lợi ích ở vùng nào cho hiệu quả. Đến nay, quy hoạch đã đô thị được công khai nhưng mọi người vẫn nghe thông tin quy hoạch sẽ được duyệt để ùn ùn kéo nhau đi "buôn" đất lướt sóng. Mới khoảng 2 năm gần đây, Ba Vì đã chứng kiến cảnh tượng này.
Theo pháp luật hiện hành, thẩm quyền cao nhất phê duyệt quy hoạch đô thị thuộc Thủ tướng Chính phủ, hầu hết quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết đều thuộc thẩm quyền phê duyệt của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và UBND cấp quận, huyện. Đối với quy hoạch sử dụng đất, thẩm quyền cao nhất phê duyệt thuộc Quốc hội và thẩm quyền thấp nhất thuộc UBND cấp huyện.
Nhìn vào thẩm quyền, có vẻ như quy hoạch sử dụng đất ở vị trí "oách" hơn. Trên đời thực, quy hoạch sử dụng đất không hề làm "rung động" được ai. Nhà đầu tư cũng không thể tìm được địa điểm đầu tư trong quy hoạch sử dụng đất. Người đang sử dụng đất cũng không thể biết được đất của mình có bị thu hồi không khi nhìn vào quy hoạch sử dụng đất.
Quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng đã được quy định khá cụ thể ở Luật Đất đai, Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị, nhưng các Luật này cũng không nói rõ quy hoạch nào làm trước và quy hoạch nào làm sau. Trong quy hoạch xây dựng luôn có một chương nói về quy hoạch sử dụng đất. Ngược lại, quy hoạch sử dụng đất lại làm cho cả những nơi đã có quy hoạch đô thị được phê duyệt, động tác là cộng các loại đất trong quy hoạch đô thị để làm ra quy hoạch sử dụng đất, quả là lãng phí.
Quan hệ thế nào với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội?
Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội được đặt ở vị trí quan trọng nhất. Đại hội Đại biểu Đảng bộ các cấp có nội dung xem xét và quyết định quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp mình.
Quan trọng là vậy, nhưng Hiến pháp không có một điều nào nói về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Hành lang pháp lý cao nhất mới được thiết lập gần đây ở cấp Nghị định của Chính phủ. Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là Nghị định đầu tiên điều chỉnh quy hoạch này. Năm 2008, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị Định số 04/2008/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định số 92/2006/NĐ-CP.
Theo quy định hiện hành, quy hoạch phát triển tất cả các ngành đều là một bộ phận của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch khu kinh tế, khu công nghiệp đều có quy hoạch riêng trên phạm vi cả nước. Gần đây, quy hoạch sân gôn cho ngành đánh gôn cũng có quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch trên phạm vi cả nước. Những quy hoạch mang tính không gian riêng như vậy có nhiều hạng mục cũng khác với quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt.
Theo quy định của Luật Đất đai, quy hoạch sử dụng đất các cấp được lập, thẩm định và phê duyệt song hành với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Quy định là vậy nhưng chưa bao giờ đi được song hành. Hai quy hoạch này được lập theo hai quy trình khác nhau. Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội đi theo chiều dưới lên, quy hoạch sử dụng đất lại đi theo chiều trên xuống. Trình tự, thủ tục thẩm định và phê duyệt của hai loại quy hoạch này cũng khác nhau. Muốn song hành được cũng khó vì bất khả thi.
Thế giới phát triển làm quy hoạch sử dụng đất thế nào?
Hầu như tất cả các tài liệu về lý luận cũng như thực tiễn ở các nước phát triển đều quan niệm quy hoạch sử dụng đất là việc phân vùng sử dụng đất, gắn với khái niệm quy hoạch không gian để phân tích địa kinh tế nhằm tạo hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường. Các vùng này được hiểu như cách thông thường: vùng công nghiệp, khu kinh tế, khu đô thị, khu dân cư nông thôn, vùng rừng sản xuất, vùng chuyên lúa, v.v...
Như vậy, theo cách hiểu này thì không thể xẩy ra xung đột giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng. Quy hoạch sử dụng đất là bài toán hoạch định phân vùng sử dụng đất theo không gian, sau đó quy hoạch xây dựng được lập như việc chi tiết hóa cho từng vùng đã được hoạch định.
Theo cách hiểu thông dụng trên thế giới hiện nay, thửa đất được hiểu là phần không gian từ tâm trái đất kéo tới ranh giới thửa và nối dài vào không trung. Pháp luật sẽ xác lập quyền của Nhà nước, của người có đất đối với từng phần không gian của thửa đất. Nói như vậy để dẫn tới quan niện về nội dung quy hoạch sử dụng đất, đó là quy hoạch không gian chứa đựng trong đó việc sử dụng mọi loại tài nguyên thiên nhiên, tích hợp với tác động môi trường. Chiến lược, quy hoạch khai thác, sử dụng các loại tài nguyên thiên nhiên như nước, khoáng sản, rừng, biển, v.v. được xem xét như một phần của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Sau khi quy hoạch này được duyệt thì đưa vào quy hoạch sử dụng đất để bố trí các vùng cho phù hợp với yêu cầu khai thác đã đặt ra.
Như vậy, quy hoạch phát triển kinh tê - xã hội phải đi trước một bước, quy hoạch sử dụng đất là bước đi sau để bố trí phân vùng đất sao cho phù hợp với nhu cầu thực hiện các chỉ tiêu đặt ra của quy hoạch phát triển kinh tê - xã hội.
Về quy trình lập quy hoạch, hiện nay thế giới phát triển quan niệm rằng lập quy hoạch sử dụng đất là một quá trình đối thoại giữa tất cả các bên có liên quan tới quy hoạch như Nhà nước, người đang sử dụng đất, cộng đồng dân cư, các nhà đầu tư muốn có đất để thực hiện dự án đầu tư để đạt được tính đồng thuận cao. Tất nhiên, chiều sâu hơn của quy hoạch sử dụng đất là vấn đề thụ hưởng lợi ích của các bên có liên quan từ quy hoạch đó. Mỗi phương án quy hoạch lại có một cách thức tìm kiếm lợi ích tiềm ẩn khác nhau. Thực chất, bài toán quy hoạch sử dụng đất cũng chỉ là bài toán phân chia địa tô kỳ vọng giữa các bên tham gia.
(Ảnh minh họa: Quý Hòa)
Cần sửa đổi quy hoạch sử dụng đất ở ta ra sao?
Trước hết, cần xác định lại nội dung quy hoạch sử dụng đất, cần chuyển từ tư duy quy hoạch theo tổng diện tích đất sang quy hoạch theo vùng sử dụng đất. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất có vị trí đứng giữa quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch xây dựng. Quy hoạch sử dụng đất có nhiệm vụ phân vùng sử dụng đất trên cơ sở hiện trạng sử dụng đất và tiềm năng sử dụng đất để thực hiện được các chỉ tiêu đặt ra của quy hoạch phát triển bền vững kinh tế - xã hội (phát triển kinh tế, an sinh xã hội và bảo vệ môi trường).
Khi quy hoạch sử dụng đất được hiểu theo nghĩa phân vùng sử dụng đất đai sao cho sử dụng đất đáp ứng được nhu cầu phát triển bền vững thì không cần có thêm kế hoạch sử dụng đất và cũng không nhất thiết phải xác định kỳ quy hoạch là mấy năm. Quy hoạch sẽ được điều chỉnh khi quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội có những điều chỉnh gây tác động vào sử dụng nguồn lực đất đai.
Cách lập quy hoạch sử dụng đất cũng cần điều chỉnh lại, phải dựa trên nguyên tắc đối thoại giữa các bên có liên quan tới sử dụng đất, lấy nội dụng lợi ích kinh tế, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường làm nền tảng đối thoại để đi tới sự đồng thuận cao. Đây là một trong những cách làm giảm nguy cơ tham nhũng trong quy hoạch sử dụng đất.
Việc tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất phải được xây dựng trên cơ sở một hệ thống giám sát - đánh giá, tập trung vào đánh giá tính phục vụ đối với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và tính dẫn đường đối với quy hoạch xây dựng có nhiệm vụ chi tiết hóa sử dụng đất trong từng không gian sử dụng đất.
Hệ thống quy hoạch của một đất nước phải bảo đảm tính thống nhất và nhất quán. Việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất phải căn cứ vào cả quy hoạch sử dụng đất lẫn quy hoạch xây dựng, tùy theo tính chất của dự án đầu tư.
Hiện nay, Liên Hợp Quốc cũng như nhiều tổ chức phát triển trên thế giới đều coi quy hoạch sử dụng đất là một công cụ rất quan trọng để bảo đảm phát triển bền vững. Ta nên áp dụng những thành tựu mới của quản lý vào quá trình xây dựng Luật Đất đai mới. Quá trình chuyển đổi kinh tế ở nước ta buộc chúng ta phải thay đổi khá nhiều tư duy trong công tác quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng đất nói riêng.
GS. Đặng Hùng Võ
